Aller au contenu

La poudre aux yeux : le système de responsabilité de Frontex

L’agence de contrôle des frontières Frontex dispose d’une multitude de mécanismes de contrôle qui devraient formellement garantir le respect des droits fondamentaux. Dans la réalité, ils n’aboutissent toutefois ni à une obligation de rendre des comptes contraignante ni à un contrôle efficace du travail aux frontières. Au contraire, ils sont utilisés pour dissimuler les violations des droits humains et contribuent à les rendre possibles.

Par Lena Karamanidou, chercheuse en migration

Depuis 2011, Frontex a mis en place plusieurs mécanismes de responsabilisation afin de répondre aux préoccupations largement répandues concernant le bilan de l’agence en matière de droits humains. Les mécanismes de responsabilisation suivants existent :

et, depuis 2019, les observateurs des droits fondamentaux (FRM). La fonction collective des six mécanismes de responsabilité est de surveiller et de signaler les violations des droits fondamentaux liées aux activités de Frontex et de renforcer le respect des obligations en matière de droits fondamentaux. En plus de ces mécanismes de gestion internes, Frontex doit rendre des comptes à d’autres institutions, telles que le Parlement européen, le Conseil et les tribunaux.

Les mécanismes de responsabilité – de la poudre aux yeux

L’efficacité des mécanismes des droits humains et le système de responsabilité de Frontex ont toujours été remis en question (ex : rapport de Human Rights Watch, rapport d’enquête de Correctiv ou étude de Migreurop). Au cours des reportages sur Frontex de ces dernières années, il est devenu plus clair que jamais que l’obligation de rendre des comptes est de la poudre aux yeux. Au lieu de documenter les violations et la violence aux frontières de l’Union européenne, elle les dissimule. Au lieu de prévenir la violence – en supposant que cela soit possible, puisque les frontières institutionnalisées sont par nature violentes et racistes – le système a été utilisé pour disculper Frontex de tout acte répréhensible et pour légitimer la violence et les violations commises par l’UE et ses États membres.

Cela s’est traduit, par exemple, par l’utilisation des informations produites par des mécanismes tels que le système de notification des incidents graves pour minimiser la violence et les violations des droits humains. En 2017, le directeur exécutif Fabrice Leggeri a justifié son rejet des recommandations du Forum consultatif et du Commissaire aux droits fondamentaux par le fait qu’il n’y avait eu que trois rapports d’incidents graves liés à des violations des droits humains. De plus, les gouvernements nationaux (par exemple, la Grèce et la Hongrie) ont argué de l’absence de violations signalées par Frontex pour nier les pratiques illégales à leurs frontières. En 2020, lorsque des députés européens se sont inquiétés des tirs et des décès, la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a répondu en indiquant qu’aucun incident grave n’avait été signalé. Au sein de Frontex, on savait pourtant depuis des années que très peu de rapports sur des violations des droits humains commises par des agents de Frontex étaient déposés. Lorsqu’ils étaient présentés, ils étaient parfois classés à tort dans d’autres catégories de violations des droits humains. Le FRO n’a pas toujours été informé. Nous savons aujourd’hui qu’il existait une culture du découragement lors de la soumission des SIR. Néanmoins, ce système défaillant a été utilisé comme preuve par Frontex et les acteurs de l’UE pour écarter ou nier les préoccupations relatives aux violations des droits humains et à la violence aux frontières européennes.

Des organes de contrôle internes sans pouvoir réel

Inversement, les contributions de mécanismes tels que le Forum consultatif et le Bureau des droits fondamentaux ont été ignorées lorsqu’elles étaient inadaptées à l’approche privilégiée par Frontex. Cela est rendu possible par la conception de ces mécanismes : le Forum consultatif n’est qu’un organe consultatif, tandis que le Bureau des droits fondamentaux, bien qu’indépendant dans l’accomplissement de ses tâches, n’a aucun pouvoir de décision. C’est finalement le directeur exécutif qui décide – et dans une certaine mesure le conseil d’administration, qui se compose de représentants des ministères de l’intérieur et des gardes-frontières des États membres ainsi que de représentants de la Commission européenne. Lorsque le Forum consultatif a recommandé à Frontex de se retirer des opérations en Hongrie en raison des violations graves et généralisées des droits humains, comme le manque d’accès à l’asile et la violation du principe de non-refoulement, Frontex n’a rien fait. Ce n’est qu’après une décision de la Cour que Frontex a décidé de se retirer des opérations aux frontières hongroises, même si elle a continué à participer à des opérations de retour. Les recommandations du Défenseur des droits fondamentaux concernant les opérations d’urgence de 2020 à Evros et en mer Égée, qui exprimaient des inquiétudes quant au respect des droits humains, n’ont pas non plus été mises en œuvre. Le Commissaire aux droits fondamentaux nouvellement nommé, Jonas Grimhe, a récemment souligné que ses recommandations devraient être prises en compte.

De nombreux autres éléments ont montré que la responsabilité en matière de droits humains n’a jamais fait partie des priorités de l’agence. Les deux mécanismes, en particulier le FRO, étaient insuffisamment dotés. En janvier 2021, PICUM, l’un des membres du Forum consultatif, a retiré son adhésion en invoquant des préoccupations concernant le bilan de Frontex en matière de droits humains et la coopération entre le Forum et l’Agence. Il est devenu évident qu’il existait de nombreuses tensions entre le directeur exécutif Fabrice Leggeri et le bureau des droits fondamentaux : entre autres, une résistance à l’indépendance et au développement de l’ORP prévus par le règlement de Frontex, ainsi que des abus et des retards dans le recrutement d’observateurs des droits fondamentaux et d’un nouveau responsable des droits fondamentaux. Lorsque Frontex est confrontée à des critiques sur les droits humains, on lui répond souvent par l’existence de mécanismes de surveillance et de responsabilité (ex : Parlement, Fabrice Leggeri). Mais dans la pratique, les informations qu’ils produisent sont instrumentalisées ou ignorées. Cela est possible en raison du déséquilibre des pouvoirs dans le cadre juridique de Frontex.

Rejet de la responsabilité sur les États membres

En outre, Frontex se soustrait à son obligation de rendre des comptes en rejetant la responsabilité des violations des droits humains sur les gardes-frontières des États membres. Comme on l’a souvent fait valoir, il est extrêmement difficile de tenir Frontex pour responsable de la commission de violations des droits humains ou de sa complicité dans de telles violations. D’un point de vue juridique, le principal problème réside dans le fait que des acteurs sont impliqués dans les opérations au cours desquelles des violations des droits humains sont commises – par exemple des agents envoyés par Frontex, des agents nationaux ou des commandos nationaux. La responsabilité de chacun est difficile à établir, car elle dépend souvent d’accords et de décisions opérationnels peu transparents. Frontex a toujours soutenu que la responsabilité des violations des droits fondamentaux incombait en premier lieu aux forces nationales, étant donné que ce sont elles qui dirigent les opérations. Frontex n’a que peu de pouvoir sur les autorités nationales. Cet argument était central dans le contexte des push-backs dans la mer Égée avec la participation de Frontex. On peut certes argumenter que Frontex porte une certaine responsabilité pour les infractions commises dans ses zones d’intervention. Mais en même temps, Frontex dépend des gouvernements nationaux pour enquêter sur leur propre comportement fautif. Ce contexte renforce l’absence d’une obligation de rendre des comptes qui fonctionne. Il n’est pas surprenant que les autorités nationales aient tendance à se disculper elles-mêmes. C’est ce que montrent notamment des fragments de communication issus de l’enquête du conseil d’administration.

Manque d’indépendance des enquêtes internes

L’enquête du conseil d’administration, menée en réaction à la couverture médiatique, a mis en évidence la dépendance vis-à-vis des systèmes de responsabilité internes et des autorités nationales. Tout comme les mécanismes de surveillance et de responsabilité mentionnés précédemment, le conseil d’administration est un organe de gestion interne. L’enquête a été menée par des représentants des organisations nationales chargées de la protection des frontières extérieures avec Frontex, à l’exception d’un représentant de la Commission. Les informations examinées provenaient de Frontex et des autorités nationales elles-mêmes, sans vérification externe. Sur la base de ces informations, Frontex a été disculpée. Bien que certains des incidents de pushback en mer Égée aient indiqué des violations des droits humains par les garde-côtes grecs, presque tous les incidents ont été clos. La deuxième grande enquête sur Frontex, menée par un groupe de travail de la commission LIBE (LIBE = commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures) du Parlement européen, a été une procédure publique beaucoup plus rigoureuse. Un certain nombre d’acteurs externes ont été invités à participer aux auditions – des journalistes, des organisations de défense des droits humains et des experts universitaires. Dans les deux enquêtes, Frontex a été acquittée d’une «implication directe» dans des violations des droits humains. Et ce, bien que l’enquête du FSWG (Frontex Scrutiny Working Group) ait révélé que Frontex était au courant des violations des droits humains mais n’a rien fait.

Pas de place pour des changements fondamentaux

Tout comme les mécanismes existants, ces enquêtes ont créé l’illusion d’une responsabilité qui fonctionne. Beaucoup d’attention et de culpabilité ont été concentrées sur une seule personne, le directeur exécutif Fabrice Leggeri. Et non sur le cadre juridique, la politique ou les pratiques qui conduisent à des violations et à un échec de l’obligation de rendre des comptes – c’est-à-dire sur la structure qui confère tant de pouvoir au directeur exécutif. Les deux études ont suggéré des réformes mineures des mécanismes et des pratiques afin d’améliorer la responsabilité. Mais cela sans exiger de changements structurels qui nécessiteraient une réforme du cadre juridique. Or, l’une des principales faiblesses du système de responsabilité réside précisément dans le fait qu’il s’appuie sur des mécanismes qui sont internes à Frontex et qui ne sont pas indépendants d’un point de vue juridique. En résumé, Frontex est donc chargée de participer aux activités qui conduisent à des violations des droits humains MAIS, en même temps, de les surveiller, de les signaler et de les prévenir. Nous avons vu que le deuxième objectif était beaucoup moins important pour Frontex, mais aussi pour l’UE et les États membres, que le premier.

Cela est apparu clairement dans les enquêtes. Celles-ci ont montré que dans le contexte politique actuel, c’est-à-dire dans les organes de décision politique de l’UE et des États membres eux-mêmes, il y a peu de potentiel pour une réforme radicale de Frontex – et encore moins pour une réduction financière ou même sa suppression. L’enquête parlementaire a été créée en tant que groupe de travail «contrôle» et non en tant qu’enquête parlementaire complète, en raison des objections de certains groupes politiques. Lors d’une des réunions, la commissaire Ylva Johansson a commenté les résultats de l’enquête du conseil d’administration. Selon elle, il n’y a aucune preuve que Frontex soit impliquée dans des pushbacks. Elle est même allée jusqu’à dire que c’était «le résultat que nous attendions», car «une agence de l’UE ne devrait pas violer les droits fondamentaux».

Ce n’est pas une surprise : Frontex est une institution phare du projet d’européanisation de la gestion des frontières en Europe. La conviction que la présence de Frontex est nécessaire pour garantir que les droits humains sont respectés aux frontières extérieures et que les violations sont surveillées et signalées est largement répandue, malgré toutes les preuves du contraire. Ainsi, les enquêtes et les dispositions plus complètes en matière de responsabilité ne remettent pas en question la raison d’être de Frontex, mais ne sont que de la poudre aux yeux. Elles donnent l’impression que les défauts de l’agence seront corrigés par les réformes mineures proposées. Et elles entretiennent le mythe de Frontex comme une force du bien aux frontières de l’UE – plutôt que comme une composante active de l’inévitable violence frontalière.